Zone de Libre-Échange Continentale Africaine (ZLECAF) 2: Rationalité d’un grand défi

Manga KUOH

Économiste et spécialiste des relations internationales

Ancien fonctionnaire international de la Banque mondiale et du FMI

 

Introduction

1. La création de la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAF) [1] par les Chefs d’État et de Gouvernement réunis à Kigali le 21 mars 2018 s’est voulu un temps fort de l’Agenda 2063 proposé par l’Union africaine en 2015 et dont le but est d’aboutir à une « Afrique intégrée, prospère et pacifique » pour le bien-être des populations de ce continent. Couvrant tous les pays d’Afrique sur un espace plus grand que les territoires réunis des États-Unis, de la Chine, de l’Inde, de la France, de l’Allemagne, de l’Espagne et de l’Italie, la ZLECAF prévoit d’être la plus grande zone de libre-échange au monde comptant 1,3 milliards d’habitants.
2. Pour sa première phase, la ZLECAF présente des perspectives impressionnantes à l’horizon 2035 y compris :

• L’élimination en cinq à dix ans de 97 % des lignes tarifaires concernant les importations en provenance des pays de la zone ;
• Une augmentation des exportations intracontinentales de 80 % et de celles des exportations hors du continent de l’ordre de 20 % ;
• Une augmentation des revenus de 7 % grâce à la croissance de la production (particulièrement des services et des industries manufacturières) ;
• La sortie de l’extrême pauvreté pour 30 millions de personnes ;
• La sortie de la pauvreté modérée pour 67 millions de personnes.

3. Enthousiasmantes et stimulantes pour certains, de telles annonces sont aussi de nature à susciter du scepticisme notamment chez ceux qui sont las de compter les organisations, initiatives, plans et autres programmes continentaux ou régionaux ayant connu des résultats médiocres en Afrique. D’où l’intérêt de s’interroger sur le bien-fondé d’un accord de libre-échange sur cette large étendue de territoire. Les paragraphes qui suivent soutiennent que la ZLECAF dispose d’une rationalité économique qui en justifie l’initiative mais que sa mise en œuvre effective sera un grand défi pour ses pays membres. La rationalité économique du projet ZLECAF peut être examinée en s’appuyant sur le concept de coût d’opportunité et la théorie de l’échange.

 

I. Coût d’opportunité quasi nul

4. Emprunt des économistes au Common sense, le questionnement en termes de coût d’opportunité mesure, pour une option choisie donnée, la perte des gains et avantages liées au renoncement à une option disponible. Le choix qui engendrerait le moins de ce genre de perte est alors celui à retenir. Jusqu’à la veille de la signature de l’Accord de Kigali, l’Afrique avait deux options possibles : l’Option-Statu quo et l’Option-ZLECAF. Elle a retenu la seconde qui, bien que progressive dans le temps, constitue un rejet de la première. On doit alors se poser la question suivante : à quels gains et avantages un pays d’Afrique donné renonce-t-il du fait de l’Option-ZLECAF ?
5. Un risque de perte de parts de marché correctement couvert. En comparaison avec le maintien du statu quo, un pays africain donné risque-t-il de connaître des pertes sensibles de ses parts de marché actuelles en Afrique ou de manquer l’occasion d’élargir ces parts de marché pour des raisons autres que celles observables dans le cadre d’une concurrence loyale ?
6. Dans une zone de libre-échange, la détermination de l’origine d’une marchandise est nécessaire afin de s’assurer qu’un produit commercialisé est admissible à un traitement préférentiel dans le pays d’importation. Contrairement à l’union douanière, la zone de libre-échange n’implique pas de tarif extérieur commun. Il faut donc éviter que des marchandises provenant de pays n’appartenant pas à la zone de libre-échange obtiennent un accès préférentiel en passant par un des pays membres dont les tarifs douaniers sont les plus bas. Le risque d’un coût d’opportunité significatif existe à travers des pratiques dites de  » transbordement » qui reviendraient à réexporter sur d’autres pays africains des biens importés par un pays membre hors d’Afrique avec de faibles droits d’entrée. Le pays qui se livrerait à de telles pratiques introduirait une concurrence déloyale qui pourrait dissuader les entreprises de la zone de libre-échange d’investir et de produire des biens et services.  Le développement souhaité des échanges entre pays de la zone serait alors contrarié. 
7. Afin d’exclure de telles pratiques, des discussions durant la phase préparatoire ont conduit à l’adoption de Règles d’origine objet de l’Annexe II de l’Accord. Ces règles définissent les critères de transformation minimaux qui doivent être remplis dans les pays signataires de la ZLECAF en vue de déterminer les marchandises pouvant bénéficier d’un accès préférentiel sur le marché du continent. Par conséquent, il est permis de conclure que, concernant les échanges continentaux en Afrique, le respect rigoureux des règles d’origine devrait réduire à néant le coût d’opportunité de l’Option-ZLECAF (coût du renoncement à l’Option Statu quo) en termes de parts de marché.
8. Un risque de détérioration de l’équilibre des finances publiques insignifiant. L’autre risque évoqué notamment dans les ministères chargés des finances est une détérioration des finances publiques en raison de la réduction des recettes budgétaires liée à la baisse des droits d’entrée applicables aux importations. Les simulations disponibles [2] montrent que l’impact de la ZLECAF est très légèrement négatif à court/moyen terme avec une baisse des recettes douanières de l’ordre de 1,5 % pour la plupart des pays. Ceci se comprend puisque, les pays africains importent en moyenne à peine 10 % en provenance du continent.  À plus long terme, il ressort que l’effet de la réduction prévue des lignes tarifaires et de la baisse des tarifs sera plus que compensé par l’augmentation des importations ; ce qui conduira à plus de recettes douanières sous l’Option-ZLECAF que sous l’Option-Statu quo.

 

II. Échange, valeur et industrialisation

9. Comme rappelé plus haut, un des objectifs majeurs des autorités signataires de l’Accord est que la mise en œuvre de la ZLECAF augmente la quantité de biens importés d’Afrique pour être consommés par les populations africaines. Un tel objectif reconnaît à l’échange un statut de créateur de valeur conforme à la théorie économique. Celle-ci souligne que, l’échange ne se limite pas à facilitater la vie quotidienne mais crée de la valeur de la manière suivante :

• Le fait de pouvoir échanger encourage une division du travail elle-même génératrice de spécialisation ;
• La spécialisation rend possible la production en plus grandes quantités et, grâce aux économies d’échelle, la réduction des coûts unitaires ;
• Alors se créent ou se consolident des avantages comparatifs (avantage à se concentrer sur ce que chacun fait le mieux) dont l’exploitation augmente la quantité totale produite par tous.

10. Malheureusement, en Afrique, la réalité s’est écartée des promesses de la théorie. Pendant plus de six décennies d’Indépendance, des avantages comparatifs réduits aux dotations naturelles (minières, forestières, cultures de rente) ont conduit certes à des échanges mais pas au développement économique car, dans la plupart des cas, ces échanges ont porté sur des biens à faible valeur ajoutée. L’avènement de la ZLECAF, est-elle susceptible de générer des échanges (en qualité et en quantité) que le maintien du statu quo ne permettrait pas ?
11. Dans la conception de la ZLECAF, la réponse est positive car l’ambition majeure déclarée du projet est de promouvoir l’industrialisation de l’Afrique ; c’est-à-dire la mise sur le marché d’une plus grande quantité de biens à forte valeur ajoutée. Contrairement à ce que pourrait suggérer le terme « libre-échange » la réussite économique de la ZLECAF dépendra fondamentalement des progrès dans le secteur industriel et non pas de prouesses commerciales.
12. La centralité de la dimension industrielle dans le projet permet aussi de comprendre l’étendue continentale retenue pour la Zlefac. Une des insuffisances des accords régionaux (CEDEAO, SADC CEMAC etc.) est qu’ils associent souvent des pays semblables au point de limiter leur possibilité d’échanger des biens [3]. La dimension continentale offre certainement plus de diversité, de complémentarités et, par conséquent, de possibilité d’échanger entre pays africains. Enfin, un espace économique continental permet plus d’économies d’échelle qu’un ensemble régional. Ces économies d’échelles sont précieuses notamment pour la promotion d’industries de substitution aux importations en provenance d’autres continents.

 

III. Grand défi de la mise en oeuvre

13. Reconnaître le bien-fondé de la ZLECAF n’interdit pas de souligner que le succès de ce projet n’est pas garanti. IL convient d’abord de mentionner l’incompatibilité d’une zone de libre-échange génératrice de progrès avec l’insécurité, la violence politique et les luttes armées qu’on observe encore actuellement en Afrique. Les conflits armés (particulièrement ceux ayant des ramifications sous-régionales) annihilent tout espoir de développement ; quelle que soit la pertinence des mesures figurant au programme d’une zone de libre-échange. Mais en dehors du champ de la sécurité et de la politique, la mise en place effective et la gestion transparente des dispositions prévues de la ZLECAF ainsi que les questions incontournables du développement industriel constituent un grand défi.
14. Les barrières non-tarifaires et les mesures de facilitation des échanges. Selon les simulations du projet, la réduction des droits de douanes (élimination de lignes tarifaires et abaissement de taux) à elle seule n’entraînerait qu’une augmentation du revenu réel du continent de 0,2 % à l’horizon 2035. La réduction des droits de douanes combinée avec la diminution des barrières non-tarifaires (BNT) [4] permettrait une augmentation de ce revenu de 2,4 %. Enfin, en combinant la réduction des droits de douane, la diminution des BNT et l’introduction des mesures de facilitation des échanges (MFE) [5], le revenu réel du continent augmenterait de 7 %.
15. L’impact des différentes formes de libéralisation des échanges mérite attention car les réformes aux niveaux des BNT et des MFE dont on attend le plus d’effets positifs sont aussi les plus difficiles à mettre en place et à pérenniser. L’application effective et durable des décisions arrêtées d’un commun accord par les pays membres de la ZLECAF demandera que les administrations concernées soient suffisamment formées et équipées y compris en ce qui concerne les technologies modernes de communication.  Par ailleurs, aux contraintes matérielles et aux difficultés opérationnelles qu’on peut qualifier de régulières, s’ajoutent ces pratiques relevant de la corruption dont les services aux frontières constituent généralement un foyer majeur dans la plupart des pays.
16. Les incontournables de l’industrialisation. Comme déjà signalé, la réussite de la ZLECAF se mesurera principalement à l’aune de l’industrialisation des économies africaines c’est-à-dire la capacité de mettre des produits manufacturés à la disposition de consommateurs situés à des centaines voire des milliers de kilomètres de leurs lieux de fabrication respectifs.  En laissant de côté les interrogations relatives au financement qui ne devraient pas être les plus préoccupantes, l’industrialisation et la commercialisation de produits manufacturés en Afrique demandent des réponses à des questions incontournables dans trois domaines  
17. Les infrastructures de transport (routier, ferroviaire, maritime).
18. Les télécommunications avec des connectivités Internet de standard international.
19. Du personnel qualifié à plusieurs niveaux de compétence. Dans certains pays, ceci demandera une réforme majeure de l’enseignement et de la formation technique ainsi que le renforcement des formations managériales. Par ailleurs, des politiques et procédures spéciales seront nécessaires afin de pouvoir mobiliser, selon les besoins, des compétences disponibles dans d’autres pays d’Afrique. [6]

Conclusion

20. La ZLECAF est à la fois un pari et un défi. Aussi ambitieux puisse-t-il paraître, le pari est justifié du point de vue économique.  Le défi à relever est très grand au niveau opérationnel vu les progrès que ce projet requiert en matière de gouvernance dans la grande majorité des pays d’Afrique. L’avenir dira si les responsables politiques et les acteurs majeurs de la vie économique et sociale auront su faire le nécessaire afin que l’histoire s’aligne sur leurs aspirations.

 

[1] Si nécessaire, le lecteur voudra bien se documenter ailleurs sur la Zlecaf : genèse, organisation, mode de décision et de gestion, différents protocoles, calendrier des travaux.

[2] Voir « The African Continental Free Trade Area : Economic and Distributional Effects », The World Bank Group, 2020

[3] Á titre d’illustration, le cuivre de la Zambie ne trouve pas plus son principal débouché en République Démocratique du Congo que le coton du Mali ne le trouve au Niger ou que l’arachide de la Gambie ne le trouve au Sénégal.

[4] Exemples de BNT : licence d’importation, normes sanitaires, spécifications techniques et environnementales

[5] Dispositions visant à accélérer le mouvement, la mainlevée et le dédouanement des marchandises.

[6] Des procédures spéciales car l’expérience montre que la référence à la « libre circulation des personnes » dans les documents officiels reste souvent un vœu pieux (même loin des zones de conflit).