Zone de Libre-Echange Continentale Africaine (ZLECAF) 1: Genèse

Aminata DIABY

Doctorante en droit international économique – Université de Bourgogne

I Les prémices de l’intégration africaine

L’heure est au développement endogène du continent africain. Un développement sur le plan institutionnel, économique et environnemental est nécessaire afin de favoriser l’essor du continent africain sur la scène internationale. L’Afrique dispose des moyens techniques et humains pour accroitre et disposer intelligemment de ses ressources. Cependant, leurs exploitations passent principalement par l’élaboration et la bonne application d’accords régionaux prenant en compte les questions relatives à la bonne gouvernance et aux mécanismes institutionnels propres au continent.

« L’Afrique que nous voulons« , telle fut la devise associée à l’Agenda 2063 lors de son adoption à l’issue du 24^eme sommet des chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union africaine en 2015. Cet Agenda fut élaboré pour définir le plan d’action des Etats membres pendant les cinquante prochaines années. La Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf) constitue l’un des objectifs principaux de l’Agenda 2063 en vue de l’intégration pérenne du continent africain. Cet objectif s’inscrit dans le cadre de l’aspiration n°2 : « Un continent intégré, uni sur le plan politique et ancré dans les idéaux du panafricanisme et la vision de la renaissance africaine » [1]. Stratégiquement, le découpage en plan décennaux permet de fixer des caps majeurs à chaque échéance, collaborant in fine à la réalisation de toutes les aspirations. L’instauration de la ZLECAf s’inscrit dans le premier plan décennal de l’Agenda, soulignant la priorité qu’il en est fait.

Par définition, une zone de libre-échange suppose une libre circulation des marchandises (et des services si l’accord le stipule) grâce à l’abaissement des barrières tarifaires et non tarifaires au sein de la zone dont il est question. De plus, dans cette configuration, chaque pays membre conserve son système douanier vis-à-vis des pays tiers à la zone, rendant le processus d’intégration moins contraignant.

L’institutionnalisation du continent africain s’est faite progressivement, non sans difficulté. Projet murement réfléchit en amont, grâce aux différentes rencontres des dirigeants des Pays du Sud [2]. Les défis rencontrés ont permis un réajustement stratégique au fil des décennies, ce qui conduisit les Etats à faire preuve de résilience et d’imagination afin de consolider leurs projets de coopération, sans pour autant abandonner leurs idéologies d’unité et de « vivre ensemble ». Force est de constater que la volonté d’unifier le continent africain par l’intégration économique, puis politique, en se basant sur la coopération apparait dès les années 1950. La conférence de Bandung en 1955 marque une étape décisive dans la maturité des projets de coopération et d’institutionnalisation. La succession des différentes vagues de décolonisation ont poussé les Etats à mener une réflexion inter-étatiques sur leur développement endogène, ainsi que sur l’attitude à adopter ensemble devant la scène internationale. Dans la mesure où les idéaux sur lesquels les pères fondateurs [3] voulaient fonder les bases du continent, divergeaient de ceux à l’œuvre à l’Est et à l’Ouest [4].

II Les défis des indépendances nouvellement acquises

1. La souveraineté et la Coopération étatique – quelles articulations

Deux sphères d’influence étaient alors à l’ordre du jour : sans pour autant nier la volonté d’une coopération accrue des deux côtés, c’est-à-dire sous une forme institutionnelle, tous ne s’accordaient pas sur la forme finale à adopter, « d’un côté la thèse, très intégrationniste et fédéraliste du Ghana, de création d’une véritable structure étatique africaine comportant deux chambres (l’une représentant les Etats, l’autre les peuples) et un gouvernement continental africain; de l’autre, la thèse très interétatique de l’Ethiopie (et de la majorité du groupe de Monrovia) de création d’une structure très souple de coopération respectant l’entière souveraineté des Etats » [5]. Nouvellement indépendants, il est compréhensible que les Etats africains ne souhaitent pas que cette souveraineté récemment acquise, soit transférée à une organisation tierce, même si cela avait pour but de booster entre autres le développement économique et rattraper le retard auxquels ils devaient faire face une fois indépendants. De là naquit l’Organisation de l’Unité africaine (OUA). Avec elle, l’adoption du traité d’Abuja en 1991[6], instituant la Communauté économique africaine qui a pour ambition d’aboutir à une union douanière (UD) à l’échelle continentale, à laquelle serait parties tous les Etats souverains de l’Organisation. Un projet d’ampleur qui nécessite de grandes réformes institutionnelles, notamment au niveau des communautés économiques régionales (CER). Toutefois, la constitution d’une union douanière passe par une étape préalable. En effet, il faut d’abord poser les bases de l’édifice. Une union douanière correspond à un degré relativement avancé de l’intégration économique, elle demande des aménagements supplémentaires ainsi qu’une forte adhésion de la part des Etats parties – supposant un transfert de souveraineté à l’organisation internationale, afin de garantir son efficience. Elle suppose une politique commerciale commune pour tous les Etats membres. Il fallait donc passer par une étape intermédiaire. Etape qui ne vit le jour qu’avec l’Union africaine, créée en 2002, faisant succession à l’OUA.

Pour en revenir à la création et à l’évolution de l’OUA et à l’échec de l’Union douanière, il faut noter que cela ne fut pas simple. Organisation internationale naissante, entièrement constituée de pays ayant nouvellement acquis leur indépendance, il fallait compter sur les différends relatifs aux frontières pour freiner le processus institutionnel [7]. Des questions qui empêchèrent l’organisation de se focaliser sur le développement économique entre 1965 et 1966. L’occasion pour d’autres organisations internationales de lui faire concurrence. A titre d’exemple, l’Organisation de Coopération africaine et malgache (OCAM) regroupant au départ les anciennes colonies francophones fut une ombre marquante pour l’organisation interétatique. Même si cette dernière nia toute volonté de faire concurrence à l’OUA, en tant qu’organisation internationale, elle ouvrit via sa Charte la porte d’entrée à tous les Etats africains voulant y adhérer [8]. Une concurrence qui a eu toutefois eu de bons côtés. Elle a permis à certains Etats de pouvoir avancer sur d’autres aspects pratiques de la Coopération étatique, pendant que l’OUA, à « coups » de bons-offices, s’efforçait de faire respecter les règles de sa Charte constitutive inspirée notamment de l’article 2 de la Charte Nations Unies. Réaffirmant dès lors, à mainte reprises, les principes d’égalité souveraine et de règlements pacifique des différends. L’Agenda des rencontres de l’OCAM s’est souvent télescopé à celui des rencontres de l’OUA au milieu des années 1960, faisant craindre une désuétude de l’OUA. Ce phénomène de régionalisme était également observable en Afrique de l’Est, Equatoriale et Centrale. Les différentes organisations en place ont, à leurs échelles, contribuées à l’évolution des aspects technico-pratiques de la Coopération inter-étatique sous régionale, en attendant une possible collaboration effective à plus grande échelle.

On comprend alors que les difficultés rencontrées dans la construction institutionnelle de l’OUA, avec d’un côté les problèmes diplomatico-politiques et de l’autre la volonté des Etats de conserver le plus possible leurs souverainetés difficilement acquises, ne constituaient pas un environnement propice à la création d’une union douanière continentale.

2. Des économies primaires

L’autre aspect rendant impossible l’instauration d’une ZLE ou d’une UD viable à cette époque est le manque de diversification des différentes économies au sein du continent. Principalement exportateurs de matières premières, plus que de matières transformées, les Etats se seraient retrouvés dans un scénario de concurrence plutôt que de complémentarité concernant les échanges interafricains [9]. A partir de ce moment, une diversification des économies était nécessaire. De nos jours il s’agit d’une question qui se pose encore, les économies africaines n’étant pas totalement diversifiées et le « clientélisme » envers les Etats du Nord ou d’autres Etats du Sud tels que la Chine, est encore fortement marqué. Il s’agit d’une critique souvent mise en avant concernant le fonctionnement futur de la ZLECAf.

 

III De la signature à l’entrée en vigueur de la ZLECAf, un parcours laborieux

La mise en place de la ZLECAf est, en soi, un projet fort ambitieux qui a rencontré des difficultés dès le départ. Tout en étant entreprenante, elle reste réaliste car en matière d’intégration régionale, la zone de libre-échange est le stade qui précède l’Union douanière [10]. In fine, l’objectif à atteindre en 2053 sera « une Afrique intégrée, prospère et en paix, gérée par ses propres citoyens et représentant une force dynamique dans l’arène internationale » [11].

Ce projet s’est formalisé par l’adoption d’un accord intitulé « Accord portant création de la zone de libre-échange continentale africaine » signé à Kigali le 21 mars 2018. Tous les Etats membres de l’Union africaine sauf l’Erythrée [12] en sont signataires. Cependant, seulement 34 d’entre eux ont ratifié l’accord à ce jour. Force est de constater que le traité a d’une part, peiné à entrer en vigueur puis d’autre part, à obtenir le nombre minimum de ratifications requises depuis sa création [13]. L’une des difficultés majeures a été entre autres de rallier l’adhésion d’un poids économique et protectionniste tel que le Nigéria. La ratification de l’accord par cet Etat est intervenue près d’un an et demi après sa signature. Toutefois, cela peut être considéré comme une première victoire pour ce projet qui promeut une forte libéralisation des échanges, avec un calendrier très serré (sur une décennie majoritairement). Cela démontre in fine, une forte adhésion aux idéaux panafricains, exposés plus haut, promut par l’Agenda 2063. La pandémie mondiale due au virus de la Covid-19 a également eu des conséquences sur le lancement de la Zone. Initialement prévu pour juillet 2020, il fut reporté à janvier 2021.

Avec l’adoption de ce traité, l’Union africaine se fixe huit principaux objectifs, s’inspirant directement des lignes directrices de son agenda 2063. Les objectifs fixés sont les suivants [14] :

• La création d’un marché unique pour les biens, services, ainsi que la libre circulation des personnes afin de renforcer l’intégration du continent africain. Cela en adéquation avec la vision panafricaine dégagée par l’Agenda 2063.
• L’instauration de cycles successifs de négociations afin de préparer la libéralisation des biens et des services
• Favorisation de la circulation des capitaux et des ressources naturelles, ainsi que les investissements et les initiatives de développement pris par les Etats parties et les communautés économiques régionales.
• L’élaboration des bases d’une union douanière continentale
• La promotion d’un développement durable inclusif socialement et économiquement, ainsi que l’égalité des genres et la transformation structurelle des Etats parties.
• L’amélioration de la compétitivité des économies des États parties sur le continent et sur le marché mondial ;
• La promotion du développement industriel par la diversification et le développement des chaînes de valeur régionales, le développement agricole et la sécurité alimentaire
• La résolution des défis liés aux adhésions multiples aux CER et le chevauchement de leurs compétences afin d’accélérer l’intégration.

D’emblée, on constate qu’il ne s’agit pas d’une zone de libre-échange classique au vu de certains objectifs recherchés. En effet, on y retrouve un volet relatif à la libre circulation des personnes, inhabituel pour un accord portant sur une zone de libre-échange. En outre, la libre circulation des personnes n’est déjà pas évidente à l’échelle sous régionale, la mener à une échelle régionale, comme le prévoit le protocole, rattaché à l’accord sur la ZLECAf, semble utopique pour l’instant [15]. La question qui se pose est la suivante : ne faudrait-il pas finir de régler les négociations relatives à la libéralisation des biens et des services, s’assurer de leurs bonnes applications, avant d’envisager une libre circulation des personnes ? Selon David Luke, coordinateur du centre africain pour la politique commerciale, cette libre circulation des personnes est essentielle au bon fonctionnement de cette ZLECAf [16], qui semble constituer une curiosité juridique et économique. Cette libre circulation des personnes rejoint la perspective d’une coopération technique et culturelle, initié par le mouvement de Coopération Sud-Sud. On peut décemment imaginer que cette disposition est fortement complémentaire dans la construction de ce droit international africain reprenant les idéaux panafricains et prônant l’intégration. On assiste à une nouvelle vague d’accords commerciaux régionaux intégrant d’office des dimensions sociales dans leurs structures, du moins en ce qui concerne le continent africain.

IV Les enjeux de cette zone de libre-échange continentale

Il s’agit donc pour les Etats membres de l’UA, par cette ZLECAf, de débuter une intégration régionale qui aboutira à la création d’une union douanière favorisant le développement prospère et unifié de l’Afrique. Les Etats africains importent et exportent énormément vers les Etats non africains, le commerce intra africain est très peu favorisé en comparaison au commerce intrarégional des autres régions du monde [17]. L’objectif est alors de faire circuler la majeure partie des capitaux entre les Etats parties à la ZLECAf et rendre le continent plus résilient [18]. Comme on a pu le constater s’agissant de la crise liée à la pandémie Covid-19, l’ONU a estimé dès mars 2020 que le contexte porterait un « coup dur » aux économies africaines. Cependant, elle émit une recommandation qui n’était pas négligeable, celle de la promotion de la coopération technique intra africaine encouragée par la mise en place rapide de la ZLECAf. L’ONU estimait alors que le report du lancement à janvier 2021 n’était pas souhaitable. Pourtant, ce report était bien nécessaire car les négociations complexes menées par les Etats avaient pris du retard, notamment celles sur les points clés tels que les règles d’origines, qu’ils convenaient de fixer a minima avant le lancement de la Zone.

Les Etats africains vont se heurter à de nombreuses problématiques telles que la perte de recettes budgétaires engendrée par l’abaissement des barrières tarifaires [19]. Nonobstant cela, sur le long terme, les bénéfices résultant de la circulation des capitaux pourront conduire à la dynamisation du commerce et à l’augmentation du niveau de vie des citoyens si les richesses sont équitablement redistribuées. D’après la commission économique africaine pour les Nations Unies, la ZLECAf a « pour ambition de devenir le plus grand bloc commercial du monde et générer un marché de plus de 1,2 milliard de consommateurs. » [20]. Le succès de cette ZLECAf sera donc bénéfique pour l’insertion des Etats parties dans ce monde multipolaire.

Conclusion

A ce jour, la ZLECAf constitue une porte d’entrée vers l’intégration régionale tant souhaitée par les Etats membres. Cette intégration régionale et économique peut être vu comme un moyen de concrétiser cette unité africaine recherchée depuis les indépendances. Une vision unifiée de l’Afrique qui repose sur la solidarité. Une porte qu’il ne faut pas laisser se refermer. Cependant, il existe de nombreux défis, relatifs à l’économie, à la bonne gouvernance et à l’institutionnalisation, qui pèsent sur le succès de cette zone.

 

[1] https://au.int/fr/agenda2063/aspirations

[2] Les leaders africains, asiatiques et sud-américains se réunissent à Bandung afin de réaffirmer leur volonté d’indépendance et d’émancipation dans un contexte tendu par la guerre que mène les deux blocs (Guerre froide). De là nait le Mouvement des Non-Alignés et la doctrine de la Coopération Sud-Sud qui contribue à conduire une réflexion sur le développement institutionnel que mène le continent africain depuis lors.

[3] Des leaders tels que MM. N’Krumah, Selassié, Nasser, Sekou-Touré…

[4]  CONSTANTIN François, « L’intégration régionale en Afrique noire : État des travaux », Revue française de science politique 22, n^o 5 (1972): 1074‑1110, https://doi.org/10.3406/rfsp.1972.418949. : des valeurs d’unité primant sur l’individualisme ; la favorisation du progrès social dans le développement économique…

[5] BORELLA François, « Le régionalisme africain et l’Organisation de l’Unité Africaine », Annuaire Français de Droit International 9, n^o 1 (1963): 838‑65, https://doi.org/10.3406/afdi.1963.1061.

[6] Traité ratifié en 1994 par les Etats de l’Organisation de l’Unité africaine (OUA), avec tout juste le minimum requis. On constate des similitudes à ce propos avec la ZLECAf.

[7] Exemples : conflit Rhodésien ; conflit algéro-marocain…

[8]  BORELLA François, « Le régionalisme africain en crise (1965-1966) », Annuaire français de droit international 12, n^o 1 (1966): 756‑83, https://doi.org/10.3406/afdi.1966.1904.

[9] CONSTANTIN François, « L’intégration régionale en Afrique noire ». Revue française de science politique, 1972.

[10] BELASSA Bela, The theory of economic integration (1961).

[11] https://au.int/sites/default/files/documents/33126-doc-06_the_vision_french.pdf

[12] Voir site de l’Union africaine, rubrique traité « statut list »

[13] Minimum de ratification atteint grâce à la Gambie (22eme ratification) en avril 2019. Le traité entre en vigueur en mai 2019 https://www.agenceecofin.com/economie/0404-65153-avec-la-22e-ratification-gambie-la-zelca-sera-officiellement-adoptee-au-sommet-de-l-ua-de-niamey-en-juillet-prochain

[14] https://au.int/en/african-continental-free-trade-area

[15] Le protocole n’est d’ailleurs pas encore entré en vigueur.

[16] https://afrimag.net/zlecaf-libre-circulation-personnes-est-essentielle/

[17] « En 2019, 14,4 % des exportations africaines officielles sont allées vers d’autres pays africains, une faible proportion comparée aux 52 % du commerce intra-asiatique et aux 73 % entre les nations européennes la même année […] », PILLING David, “Zlecaf : les pays africains ne sont pas prêts », in Jeune Afrique, janv. 2021.

[18] Voir TALL SALL Aïssata : « La Zlecaf serait une grande opportunité pour réduire la forte dépendance du continent » in La Tribune Afrique, mars 2021.

[19] ESSAMA MEKONGO Pierrette « Enjeux et défis de la mise en œuvre de la zone de libre-échange africaine », The Conversation, juil. 2019.

[20] Voir CEA : « ZLECAf : des efforts conjoints et pragmatiques sont nécessaires pour que le Soudan bénéficie de ses points forts », dec. 2020.